Лесной форум Гринпис России: Что сейчас происходит с российскими лесами и лесным хозяйством

Государственное управление лесами и лесное хозяйство России никогда не отличались особенной стабильностью, по крайней мере, по сравнению с большинством других отраслей народного хозяйства.

Однако, период с 2000 года по настоящее время относится к числу самых нестабильных в истории российского лесоуправления. Начиная с мая 2000 года, когда президентским указом были ликвидированы Федеральная служба лесного хозяйства и Государственный комитет по охране окружающей среды, происходит практически непрерывное реформирование органов управления лесами, не завершившееся до сих пор. Параллельно с этим в лесное законодательство вносятся многочисленные, часто не имеющие определенной направленности, изменения. Кроме того, неуклонно растет количество ведомств, имеющих то или иное отношение к управлению лесами, усиливаются межведомственные противоречия. Очевидный рост беспорядка в лесах и лесном хозяйстве привлекает все большее внимание высших руководителей государства, приводит к многочисленным указаниям с их стороны "разобраться и навести порядок". В условиях законодательного и административного хаоса жесткие указания сверху ведут главным образом к массовой "имитации кипучей деятельности", которая скорее усугубляет проблемы лесной отрасли, чем ведет к их решению.

Питательной средой для появления все новых и новых инициатив по реформированию лесного сектора России являются представление об огромных лесных богатствах России, постоянно подпитываемые некачественной лесной статистикой. Из того, что на долю России приходится почти четверть лесов мира, нередко делается вывод, что и по производимой лесной продукции, и по доходам от леса Россия сейчас может занимать в мире сопоставимое место (для этого доходы от леса должны быть увеличены примерно на порядок) - стоит лишь убрать какие-то мешающие использованию лесов ограничения. Однако, из-за отсутствия ясных представлений о том, что же именно мешает полноценному развитию лесной отрасли, слабой координации между разными органами власти, и сопротивлению со стороны большинства работников леса (справедливо опасающихся за свое будущее), большинство реформ имеет хаотический характер и практически никогда не доводится до сколько-нибудь логичного завершения.

Можно выделить следующие основные факторы, оказывающие наиболее существенное влияние на леса и лесное хозяйство в России в настоящее время.

Изменения Лесного кодекса Российской Федерации

За время, прошедшее после распада СССР, в России было принято три главных лесных закона, последовательно сменявших друг друга: Основы лесного законодательства 1993 года, Лесной кодекс 1997 года и Лесной кодекс 2006 года. Кроме того, в эти законы довольно часто вносились изменения - например, Лесной кодекс 1997 года за время своего существования изменялся 12 раз.

В настоящее время в России действует новый Лесной кодекс, принятый в 2006 году и вступивший в силу с начала 2007 года. Кроме собственно Лесного кодекса, действуют еще три закона, определяющих нормы переходного периода - это закон "О введении в действие нового лесного кодекса", принятый одновременно с новым кодексом, еще один закон, вносящий поправки в закон о введении нового кодекса (принят в середине 2007 года), и старый Лесной кодекс, отдельные положения которого действуют до 1 января 2009 года.

Новый Лесной кодекс в теории служит основой для проведения реформы управления лесами в России. Он предусматривает много важных нововведений в системе управления лесами - передачу части полномочий по управлению лесами на уровень регионов, разделение органов управления лесами на "управленческие" и "хозяйствующие" структуры, распределение государственного заказа на лесохозяйственные работы через конкурсы или аукционы, максимально облегчает застройку лесных земель, и т.д. Однако, новый кодекс настолько неконкретен и внутренне противоречив, что без принятия многочисленных дополнительных документов разного уровня работать не может. Поэтому кодекс лишь приблизительно задает общее направление лесной реформы, а конкретная реализация этой реформы определяется не столько кодексом, сколько разъясняющими его документами и административными решениями.

Изменения нормативно-правовой базы лесного хозяйства

Всевозможные постановления, правила и инструкции в России традиционно имеют значительно большее практическое значение, чем собственно законы. Формулировки законов обычно расплывчаты и двусмысленны, а часто и просто непонятны без дополнительных разъяснений, и требуют принятия множества разъясняющих их нормативно-правовых актов (правил, инструкций, приказов и т.д.). В полной мере это относится и к лесному законодательству: для реализации требований нового Лесного кодекса требуется принятие примерно семидесяти разных нормативно-правовых актов федерального уровня (непосредственно в тексте кодекса упоминаются 42 дополнительных документа), а также нескольких региональных в каждом субъекте Российской Федерации. Основные правила, касающиеся лесного хозяйства и использования лесов в коммерческих целях, определяются на федеральном уровне (распоряжениями правительства или приказами Министерства природных ресурсов), а регионам отдано в основном регулирование вопросов, связанных с использованием лесов населением для собственных нужд.

В настоящее время большинство нормативно-правовых актов, конкретизирующих требования нового Лесного кодекса, уже принято. На разработку основной части новых правил было отведено около полугода, но большая часть этого времени ушла на выполнение всевозможных бюрократических формальностей, связанных с выбором исполнителей, согласованиями и т.д. В результате собственно разработка проектов некоторых важнейших документов заняла лишь несколько недель. Обсуждение проектов большинства новых лесных нормативов с широким кругом специалистов лесной отрасли и общественностью не проводилось. В результате спешки и закрытости процесса разработки, большинство новых лесных нормативов содержит существенные ошибки, противоречия с другими нормативами, или заведомо невыполнимые положения. Кроме того, некоторые из нормативных актов в свою очередь требуют дополнительных разъяснений и принятия дополнительных документов более низкого уровня.

Изменения системы органов управления лесами

Со времени принятия Лесного кодекса 1997 года до конца 2004 г. практически все леса России управлялись централизованно соответствующими федеральными органами исполнительной власти (структура которых время от времени менялась). Большая часть лесов находилась под управлением Министерства природных ресурсов (примерно 95%), меньшая - под управлением Министерства сельского хозяйства (чуть менее 5%), и совсем небольшие части под управлением иных федеральных ведомств. Небольшие площади лесов располагались, и до сих пор располагаются, на землях, принадлежащих регионам, населенным пунктам или частным лицам.

В конце 2004 года в Лесной кодекс были внесены изменения, предусматривавшие некоторую децентрализацию управления лесами. В частности, полномочия по управлению лесами, ранее находившимися в ведении Министерства сельского хозяйства (а в советское время - в распоряжении колхозов и совхозов), были отданы региональным администрациям. Кроме того, на администрации регионов были возложены обязанности по тушению лесных пожаров. Средства на управление лесами и на тушение пожаров выделялись из федерального бюджета.

С принятием нового Лесного кодекса эта модель "децентрализации" была применена ко всем лесам, за исключением лесов Московской области (которые пока остаются под управлением Федерального агентства лесного хозяйства). Леса остаются в собственности Российской Федерации, основные правила, связанные с их использованием, принимаются на федеральном уровне, основные доходы от их использования поступают в федеральный бюджет и затем частично поступают обратно в виде субвенций на управление лесами - но непосредственно управление лесами возлагается на региональные власти.

Государственные органы управления лесами, ранее входившие в систему Федерального агентства лесного хозяйства (в основном - лесхозы, лесные администрации примерно районного уровня) были с 1 января 2007 года переданы регионам, и до начала 2008 года продолжали существовать без значительных изменений. С 1 января 2008 года, в соответствии с законом о введении Лесного кодекса, они были разделены на части - "лесничества", за которыми сохранялись административные функции, и хозяйственные структуры, которые должны выполнять различные лесохозяйственные работы (в случае получения государственного контракта или заключения договора с арендатором леса). Фактическое разделение происходит до настоящего времени, причем обычно весьма болезненно для работников леса, со значительными потерями зарплаты и сокращениями общего штата сотрудников.

Ликвидация наземной лесной охраны

До конца 2004 года система охраны лесов в России основывалась на так называемых "обходах" - участках леса, закрпленных персонально за работниками государственной лесной охраны (лесниками-обходчиками, штатная численность которых по всей стране составляла около 70 тысяч человек). С начала 90-х г.г. ХХ века эта система работала весьма плохо, поскольку для того, чтобы обеспечить себе хоть сколько-нибудь приемлемый уровень зарплаты, лесники должны были большую часть своего времени заниматься всевозможными хозяйственными работами - главным образом, заготовкой древесины под видом ухода за лесами. Тем не менее, леса не были совсем бесхозными - по крайней мере, сельские жители знали, что лесная охрана существует и теоретически нарушителя может обнаружить.

С 1 января 2005 года полномочия, связанные с охраной лесов, были изъяты у государственных органов лесного хозяйства и переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Эта служба обладала лишь небольшим количеством инспекторов, способных осуществлять охрану лесов (менее четырехсот человек на всю страну), в результате чего лесная охрана стала совсем незаметной. Предполагалось, что хотя бы часть бывших работников лесной охраны будет переведена в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования из органов лесного хозяйства, но до конца 2006 года это так и не было сделано.

С 1 января 2007 года, когда в силу вступил новый Лесной кодекс, полномочия по охране лесов были переданы региональным администрациям. Однако, из-за некоторых неясностей в новом Лесном кодексе регионам пока не удается организовать сколько-нибудь эффективную лесную охрану (в частности, в новый Лесной кодекс забыли включить статью, предусматривающую охрану лесов от незаконных рубок - соответствующие дополнения к кодексу сейчас только готовятся Министерством природных ресурсов). Общая численность лиц, наделенных правами лесной охраны, в настоящее время составляет около 12 тысяч человек, но система их работы только формируется. В результате в настоящее время леса России почти не охраняются и для населения выглядят практически бесхозными, а если вновь создаваемым органам лесной охраны все-таки удается обнаружить нарушения - большинство виновных уходит от ответственности.

Дезинтеграция единой профессиональной системы охраны лесов от пожаров

До недавнего времени охрана лесов России от пожаров осуществлялась практически полностью государственными органами лесного хозяйства. В густонаселенных районах с развитой дорожной сетью противопожарное обустройство и охрана лесов, обнаружение и тушение лесных пожаров проводились в основном лесхозами - государственными лесохозяйственными организациями. Леса малонаселенных и труднодоступных территорий охранялись от пожаров подразделениями единой федеральной структуры - Авиалесоохраны; эта же структура в значительной степени обеспечивала тушение крупных или особо опасных пожаров, а также при необходимости переброску сил в наиболее угрожаемые регионы.

С введением нового Лесного кодекса Авиалесоохрана была поделена между регионами и распалась на множество самостоятельных (и часто нежизнеспособных) фрагментов. В 2007 году возможность переброски сил и средств, предназначенных для тушения лесных пожаров, между регионами полностью отсутствовала. В марте 2008 года в закон о федеральном бюджете были внесены изменения, восстановившие на федеральном уровне некоторый резерв средств на тушение пожаров - но возможность централизованной переброски квалифицированных сил между регионами пока так и не восстановлена.

С начала 2007 года, и в еще большей степени с начала 2008 года (после разделения на "управляющие" и "хозяйствующие" части), материальное положение государственных органов лесного хозяйства существенно ухудшилось, произошла потеря значительной доли квалифицированных работников. Соответствующим образом сократилась и их способность эффективно бороться с лесными пожарами. В 2007 году это не сильно отразилось на общей ситуации с лесными пожарами (из-за относительно благополучных погодных условий в большинстве регионов), но рано или поздно разрушение системы борьбы с лесными пожарами в государственных органах лесного хозяйства может привести к катастрофическим последствиям.

Изменения лесоустройства и лесного планирования

Система лесохозяйственного планирования (лесоустройства) в России была заимствована в середине XIX века из Германии, и впоследствии существенно усовершенствована и адаптирована к разнообразным российским условиям. Проведение лесоустройства и составление обязательных планов хозяйства, чаще всего на 10 лет, по российскому законодательству до недавнего времени было обязательным, и осуществлялось специализированными государственными предприятиями, имевшими исключительное право на эту деятельность.

Новый Лесной кодекс и закон о его введении изменили требования к лесохозяйственному планированию (отчасти за счет изменения распределения ответственности за лесное хозяйство между государственными органами и частным сектором). Старые лесные планы, основная масса которых накапливалась на протяжении последних десяти лет, остаются действительными только до 1 января 2009 года, независимо от исходного срока их действия. Соответственно, все планы должны быть переделаны до конца нынешнего года - причем к этой работе в большинстве регионов приступили только с начала 2008 года (из-за неразберихи с законодательством и финансированием), а в некоторых еще и не приступили. Если работа по изменению всей плановой документации не будет проделана в срок, а вероятность этого весьма высока, это грозит значительной части лесных предприятий полной остановкой деятельности с начала следующего года.

Информация, необходимая для стратегического лесного планирования на уровне регионов или страны в целом, до недавнего времени основывалась на данных лесоустройства. Данные об элементарных хозяйственных единицах управления лесами (выделах) агрегировались на все более высоком уровне, и в итоге формировали основу для единого государственного учета лесного фонда, проводившегося по всем лесам страны примерно раз в пять лет. Это вызывало конфликт между интересами статистической точности и оперативности информации (необходимых для качественного стратегического планирования) и ее детальности (необходимой для качественно назначения хозяйственных мероприятий). Конфликт, как правило, решался в пользу детальности, тем более, что далеко не все руководители лесной отрасли были заинтересованы в появлении объективных данных о динамике лесов и результатах хозяйственной деятельности. В результате достоверность информации о лесах и их динамике на уровне регионов и всей страны была крайне низкой.

Новый Лесной кодекс разделил лесохозяйственное планирование и государственную инвентаризацию лесов. Отныне информация для государственной инвентаризации лесов должна собираться отдельно, с использованием статистических и дистанционных методов. Однако, пока методика проведения государственной инвентаризации лесов находится в стадии разработки. Предполагается, что в наибольшей степени в качестве основы для ее разработки будет использована та система, которая применяется в настоящее время в Чехии.

Переоформление всех существующих договоров аренды лесных участков

Новый Лесной кодекс возлагает арендаторов лесных участков некоторые новые важные обязанности, в том числе ведение всей лесохозяйственной деятельности, обеспечение пожарной безопасности и другие (раньше за восстановление лесов на вырубках, уход за лесами, пожарную безопасность и т.д. отвечали государственные органы лесного хозяйства, в том числе в лесах, переданных в аренду). Все ранее заключенные договора аренды должны быть приведены в соответствие с новым Лесным кодексом, и на это отводится два года (до 1 января 2009 г.). Всего арендаторов лесных участков в России более 12 тысяч, из них около 4,5 тысяч - это компании, арендующие леса для заготовки древесины.

Порядок приведения договоров аренды в соответствие с новым Лесным кодексом был определен только в декабре 2006 года. В теории он относительно прост, но на практике могут возникать определенные проблемы коррупционного характера. В зависимости от обстоятельств, переоформление договора аренды может занимать от двух до девяти месяцев, и в течение части этого периода арендатор не будет иметь законного права на пользование лесом. Из-за того, что большая часть арендаторов пока не приступала к переоформлению своих договоров аренды (в ожидании того, когда "первопроходцы" опробуют все подводные камни этого процесса), в конце 2008 года периоды временной недееспоосбности значительной части предприятий-арендаторов могут совпасть, что может отчасти парализовать законное лесопользование.

Переоформление договоров аренды, в совокупности с переделкой всей плановой документации и с началом исполнения целого ряда новых обязанностей, представляет собой весьма непростой процесс для арендаторов. Наиболее сложным этот процесс может оказаться для небольших местных предприятий, действующих в масштабе отдельных деревень или поселков (в связи с удаленностью от административных центров, нехваткой грамотных юристов и в целом недостаточной информированностью о происходящих реформах). Итогом этого может стать если не вымирание, то значительное сокращение доли небольших предприятий, имеющих доступ к лесным ресурсам на правах аренды.

Захваты и застройка лесных земель

Новое лесное законодательство максимально облегчило застройку лесных земель, в том числе в защитных лесах (бывших лесах первой группы), особо ценных в природном или социальном отношениях - зеленых зонах поселений, водоохранных зонах и других. В настоящее время существует три основных пути передачи лесов под застройку и тому подобные нужды: через официальный перевод земель лесного фонда в земли других категорий, через занятие земель со спорным или неясным статусом, или через аренду для некоторых видов лесопользования.

В отношении официального перевода земель лесного фонда в другие земли с введением нового Лесного кодекса мало что изменилось. Количество лесов, имеющих спорный или неясный статус, с введением нового Лесного кодекса значительно увеличилось, главным образом за счет лесов, ранее находившихся в ведении Министерства сельского хозяйства и в пользовании у сельскохозяйственных организаций. В начале 90-х г.г. прошлого века большинство таких лесов, вместе с другими землями бывших колхозов и совхозов, было поделено на земельные паи, переведено в земли сельскохозяйственного назначения и частично приватизировано. Процесс приватизации таких лесов был остановлен, но земли в большинстве случаев так и остались в составе земель сельскохозяйственного назначения. Новый Лесной кодекс никак не регулирует статус лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, что создает условия для захватов и застройки таких лесов (чем на практике многие и пользуются).

Самое большое изменение, касающееся возможности застройки лесов, которое произошло с введением нового Лесного кодекса - это появление возможности застройки лесов, переданных в аренду, без формального изменения их статуса (т.е. "на бумаге" лес может оставаться лесом, а "по факту" превращаться, например, в усадьбу). Право строительства в лесу получают арендаторы, получившие лес с целью заготовки древесины, охотничьего хозяйства, религиозной, рекреационной деятельности и т.д. В настоящее время уже происходит передача значительных по площади участков леса в аренду для рекреационных целей, подразумевающих возможность застройки, в Подмосковье.

Даже если официально под застройку будет передана относительно небольшая доля лесов, ощущаемый населением уровень застройки и приватизации будет весьма значительным. Дело в том, что под застройку обычно передаются участки леса, расположенные по краям лесных массивов, вблизи транспортных коммуникаций, и из-за этого застроенные и огороженные участки преграждают большинству граждан доступ в леса. В итоге недоступной (или труднодоступной) для большинства граждан становится значительно большая площадь, чем та, которая непосредственно застраивается и огораживается.

Ограничение прав населения на доступ к жизненно важным лесным ресурсам

Новое лесное законодательство существенно ограничило и усложнило доступ сельского населения к жизненно важным для него ресурсам леса, прежде всего - к дровам и древесине для мелких построек и ремонта, и к заготовке недревесных ресурсов леса для переработки и продажи.

Что касается дров, то у сельского населения, согласно новому лесному законодательству, есть три пути их приобретения или заготовки. Первый - просто купить готовые дрова у какой-либо организации, ведущей лесное хозяйство; но такие организации есть далеко не везде, а ехать за дровами далеко небогатому деревенскому жителю обычно оказывается "не по карману". Второй - купить право самостоятельной заготовки дров на общих основаниях, через аукцион, но это будет рассматриваться как предпринимательская деятельность, что автоматически будет означать вступление в систему очень непростых взаимоотношений с многообразием государственных контролирующих органов. Третий - купить древесину "на корню" для собственных нужд в соответствии с порядком, который устанавливается региональной властью; теоретически именно этот путь и предназначен законодателями для обеспечения населения дровами и материалом для построек. Однако, в большинстве регионов этот порядок или вообще пока не установлен, или настолько сложен, что им мало кто может воспользоваться. Древесина, необходимая для отопления одного деревенского дома в течение года, "на корню" стоит весьма дешево (даже в самых дорогих регионах в наиболее удобных для рубки местах 10 кубометров дров обойдутся не дороже, чем в 150 рублей - стоимость шести батонов хлеба, что немного даже для самых социально неблагополучных групп населения). Однако, на то, чтобы купить право законной заготовки этой древесины, как правило, требуется два-три месяца интенсивной переписки и "хождения по инстанциям", что особенно трудно для плохо информированных в вопросах нового законодательства деревенских жителей. В некоторых местах ситуация усугубляется тем, что большинство лесов передается в аренду, и удобных участков, в которых граждане могут купить дровяную древесину "на корню", просто не остается (при этом деревни могут находиться на недоступном для перевозки дров расстоянии от мест работы предприятий-арендаторов).

Ситуация со сбором недревесных ресурсов леса, прежде всего пищевых (грибов и ягод), сложнее. В соответствии с новым лесным законодательством, граждане имеют право свободно и бесплатно собирать эти ресурсы для собственных нужд. Однако, сбор этих ресурсов не для собственных нужд (на продажу) рассматривается как предпринимательская деятельность, и требует получения леса в аренду для соответствующих целей. Предпринимательская деятельность, как уже говорилось выше, сама по себе подразумевает очень сложную систему взаимоотношений с многочисленными государственными органами, и, как правило, значительную коррупционную нагрузку на предпринимателя. Что же касается аренды лесов для заготовки грибов и ягод - пока такое в России не практикуется, и в силу ряда проблем в законодательстве индивидуальным предпринимателям обычно просто не по силам пройти все бюрократические процедуры, связанные с получением и удержанием лесной аренды. Таким образом, получается, что новый Лесной кодекс поставил "вне закона" тех сельских жителей, для которых до сих пор значительным источником доходов был сбор грибов и ягод на продажу (а таких в России насчитываются как минимум сотни тысяч человек). Пока положение спасает лишь то, что сборщик грибов и ягод всегда может заявить, что собирает их для собственных нужд - а продает потом потому, что "нужда в грибах и ягодах пропала". Однако, права такого сборщика ничем не защищены, и в любой момент он может столкнуться с произволом со стороны правоохранительных органов.

Административные ограничения на транспортировку лесных грузов

До настоящего времени транспортировка лесных грузов (древесины, пиломатериалов и других) по автомобильным дорогам общего пользования и железным дорогам проводилась в основном на общих основаниях, без каких-либо особых требований и специальных ограничений. Однако, в ряде регионов "в порядке эксперимента" предпринимались, и до сих пор предпринимаются, попытки ввести особый порядок транспортировки именно лесных грузов, в первую очередь необработанной древесины: специальные товарно-транспортные накладные, проверку и учет на постах ГАИ, специальный весовой контроль, ограничения подачи железнодорожных вагонов на определенные станции или определенным отправителям. Как правило, такие попытки обосновываются необходимостью борьбы с незаконными рубками и незаконным оборотом древесины (хотя пока ни одна из этих попыток никак не повлияла и не могла повлиять на ситуацию с незаконными рубками). Массового характера по стране в целом эти ограничения пока не имеют, и, как правило, успешно оспариваются предпринимателями.

Однако, в настоящее время по инициативе Рослесхоза разрабатывается проект поправок к новому Лесному кодексу, направленный на введение обязательности обмера и учета всей древесины, перевозимой по дорогам общего пользования. Суть идеи состоит в создании по всей стране сети специализированных пунктов обмера и учета транспортируемой древесины (до 30 на субъект Российской Федерации), через которые в обязательном порядке должна будет пройти вся древесина перед тем, как ее кто-либо сможет использовать. Предполагается, что эта система позволит полностью контролировать все использование древесины в России и тем самым исключит возможность использования незаконно заготовленной древесины (предположение представляется ошибочным: древесина может быть легко легализована путем смешения разных партий или подмены документов еще до того, как она поступит на пункты учета и контроля). Существует вероятность, что соответствующие изменения будут внесены в Лесной кодекс еще до окончания весенней сессии Государственной Думы. По информации, полученной от Федерального агентства лесного хозяйства, данная инициатива уже одобрена федеральными органами исполнительной власти и большинством органов государственной власти субъектов Российской Федерации, т.е. фактически проекту закона дан "зеленый свет". В 2008 году в порядке эксперимента эта система должна быть опробована в двух субъектах Российской Федерации - Владимирской и Нижегородской областях.

Административное распределение лесных ресурсов

Новое лесное законодательство изменило соотношение "рыночных" и "административных" механизмов в предоставлении прав доступа к лесным ресурсам. С одной стороны, оно предусматривает возможность предоставления лесных участков "обычным" лесопользователям только через аукционы. С другой стороны - оно дает возможность предоставления лесных участков на основании решений органов власти для реализации так называемых "приоритетных инвестиционных проектов". К приоритетным инвестиционным проектам федеральные или региональные органы исполнительной власти могут отнести, в соответствии с установленным порядком, проекты с объемом инвестиций в 300 миллионов рублей и более. Инвестор, в случае, если его проект получает статус приоритетного инвестиционного, может получить в аренду лесной участок с соответствующим разрешенным объемом заготовки древесины за половину от минимальной платы, установленной для остальных пользователей Правительством Российской Федерации (а также некоторые другие привилегии).

Таким образом, получается, что крупный лесной бизнес может, на основании административного решения, получить очень серьезные привилегии, в том числе доступ к лесным ресурсам за половину минимальной (не рыночной) цены. А малый и средний лесной бизнес, от которого в наибольшей степени зависит благополучие лесных деревень и поселков, таких привилегий получить не может в принципе.

Необходимо отметить, что большая часть привлекательных для лесопользователей лесов уже распределена между арендаторами. Непереданными в аренду остались в основном или труднодоступные, удаленные и часто малопродуктивные леса, или леса, слишком сильно истощенные прошлой хозяйственной деятельностью. Для того, чтобы обеспечить потенциальные приоритетные инвестиционные проекты подходящей для них лесной арендой, в большинстве случаев необходим значительный передел уже существующих арендных участков. В период массового переоформления договоров аренды, особенно под административным давлением со стороны органов управления лесами, такой передел возможен - но он неизбежно приведет к вымиранию значительной части малого и среднего лесного бизнеса с соответствующими последствиями для экономической жизнеспособности лесных деревень и поселков.

Впрочем, по состоянию на март 2008 года предоставление арендных участков приоритетным инвесторам еще не началось.

Фитосанитарное регулирование лесной торговли

С 1 марта 2005 года при экспорте любой древесины, деревянной упаковки и пиломатериалов из России требуется наличие фитосанитарного сертификата, выдаваемого Россельхознадзором и свидетельствующего об отсутствии опасности переноса карантинных болезней и вредителей с этой продукцией. Формально введение обязательных фитосанитарных сертификатов было связано с вступлением в силу директивы Европейской Комиссии № 2004/102/EC, требующей наличия сертификатов страны-поставщика при ввозе лесной продукции из России. Однако, российские власти подошли к делу творчески и стали требовать получения фитосанитарных сертификатов при вывозе лесной продукции и деревянной упаковки не только в страны Европейского Союза, но и в любые иные. Введение обязательной фитосанитарной сертификации привело к росту затрат труда и денег со стороны экспортеров необработанной древесины и пиломатериалов. При этом наличие сертификата далеко не всегда свидетельствует о том, что продукция досмотрена на предмет наличия карантинных организмов, да и нет во всем мире такого количества квалифицированных специалистов в области карантина растений, чтобы досмотреть всю вывозимую из России лесную продукцию. В итоге фитосанитарная сертификация превратилась всего лишь в очередной налог на лесоэкспортеров.

В 2007 году фитосанитарная сертификация получила новое развитие: Россельхознадзор стал объявлять отдельные регионы карантинными зонами по тому или иному вредителю, и требовать прохождения фитосанитарной сертификации необработанной древесины, вывозимой за пределы региона. Пока эта практика не получила широкого распространения.

Таможенное регулирование лесного экспорта

В начале 2007 года правительство Российской Федерации приняло решение начать борьбу с растущим вывозом необработанной древесины из России путем постепенного повышения вывозных таможенных пошлин, вплоть до запретительных, при которых вывоз "круглого леса" станет практически невозможным. Так, на основной продукт российского лесного экспорта - необработанную хвойную древесину - вывозные пошлины поднялись с 6,5% до 20% (но не менее 10 евро за кубометр) с 1 июля 2007 года и до 25% (но не менее 15 евро за кубометр) с 1 апреля 2008 г. Следующее повышение должно состояться (на основании того же постановления правительства) с 1 января 2009 года - до 80%, но не менее 50 евро за кубометр. Похожая динамика повышения вывозных пошлин установлена и для необработанной древесины других пород, и лишь для березы с диаметром до 15 см до начала 2011 года будет действовать нулевая вывозная пошлина (а потом и она будет поднята до 80%).

Вывозная пошлина в 80% является запретительной практически для любой необработанной древесины. С учетом этого, представляется наиболее вероятным, что с начала 2009 года экспорт необработанной древесины из России очень сильно сократится, а экспорт хвойной прекратится совсем.

Удивительно то, что некоторые действия Федеральной таможенной службы существенно ограничивают экспорт и пиломатериалов, а также древесного топлива и отходов. В марте 2008 года вступили в силу два приказа этой службы, в значительной степени ограничивающих экспорт этих видов продукции. Один из них разрешает декларирование основных видов лесной продукции на экспорт только на части таможенных постов, перечисленных в приложении к этому приказу (в некоторых регионах таких постов не оказалось вовсе - например, в Мурманской области). Второй предписывает всю экспортируемую продукцию взвешивать и сравнивать ее плотность со среднеквартальным значением, и в случае значительных отклонений тщательно проверять вывозимую продукцию и выяснять причину. Для экспортеров пиломатериалов, которые в зависимости от влажности могут иметь очень разную плотность, это создает очень серьезные проблемы, и значительно увеличивает коррупционную нагрузку.

Сокращение социальной роли и значимости лесной отрасли

Лесная отрасль в России и СССР традиционно имела очень большое социальное значение, являясь второй по количеству занятого сельского населения отраслью хозяйства (после сельского хозяйства), а в регионах таежной зоны - первой. На момент распада СССР в лесной отрасли работало примерно 2,1 миллиона человек.

Со времени распада СССР количество людей, занятых в лесной отрасли, неуклонно, хотя и неравномерно, сокращалось - что было связано как с резким падением объемов производства и лесохозяйственных работ (в начале 90-х), так и с массовым техническим перевооружением отрасли. К 2006 году количество людей, занятых в лесной отрасли, достигло примерно миллиона человек, четвертая часть которых была занята в различных государственных органах лесного хозяйства.

В настоящее время процесс сокращения количества рабочих мест в лесной отрасли заметно ускорился, хотя достоверной статистики на эту тему пока нет. Основными причинами этого являются сокращение государственных органов лесного хозяйства и неблагополучное положение большей части малых и средних лесных предприятий в связи с проводимыми реформами, основанными на новом Лесном кодексе. Ожидаемый передел лесной аренды в пользу более крупного лесного бизнеса, скорее всего, вызовет дальнейшее сокращение занятости, особенно в небольших населенных пунктах.

Сокращение социальной значимости лесной отрасли автоматически ведет к снижению социальной приемлемости тех разорительных для леса форм лесопользования, которые до сих пор господствуют в "многолесных" районах России. Когда большая часть сельского населения или работала на предприятиях лесной промышленности, или как-то иначе зависела от них, люди в основном закрывали глаза на происходящее разорение лесов. Сейчас, когда экономические связи между большей частью сельского населения и лесной промышленностью разорваны, активная часть населения (обычно не очень большая) уже не готова безусловно мириться с тем, что остатки ценных лесов исчезают, а деревни и поселки так и остаются нищими.

Формирование правового нигилизма как основы лесных отношений

Новое российское лесное законодательство получилось запутанным, противоречивым и невыполнимым в полном объеме. Многие требования законов и правил направлены не столько на сохранение лесов или обеспиечение удобства граждан, сколько на обеспечение удобства чиновников при обращении с гражданами или предпринимателями. Старое лесное законодательство тоже не было очень дружественным по отношению к лесу и к гражданам, но оно, по крайней мере, не было настолько противоречивым, как новое, и было хотя бы теоретически выполнимым.

Противоречивость и трудновыполнимость нового лесного законодательства, а также его очевидная враждебность по отношению к гражданам, в первую очередь сельскому населению, формируют у населения резко негативное отношение к лесным законам и правилам, стойкое нежелание жить в соответствии с ними - то есть правовой нигилизм. То, что правовой нигилизм вообще является одной из главных проблем российского общества, власть в принципе признает, в том числе и по отношению к лесному сектору. Однако, пока власть не признаёт, что этот самый правовой нигилизм является следствием некачественного законотворчества, принятия враждебных по отношению к обществу законов. Соответственно, пока некачественное законотворчество и враждебность многих законов и правил (в том числе лесных) по отношению к обществу не признается на официальном уровне - не предпринимается практически никаких усилий по исправлению ситуации.

Правовой нигилизм тем временем очевидно усиливается - буквально с каждым новым месяцем существования нового лесного законодательства. По всей видимости, именно правовой нигилизм, пренебрежительное отношение большинства граждан и хозяйственников к лесным законам и правилам, и станет основным наследием современного периода в истории российского государственного управления лесами.

Природно-климатические условия, негативно влияющие на лесное хозяйство

На ситуацию в лесном хозяйстве России значительное влияние оказывают и внешние по отношению к нему и к стране в целом факторы, такие как изменения климата и изменения ситуации на мировых рынках лесной продукции.

Изменения климата в очень большой степени влияют на положение дел в российском лесном хозяйстве. Главными факторами влияния являются: теплые и малоснежные зимы, растущая опасность лесных и торфяных пожаров, и усыхание лесов в результате комплекса факторов, связанных в том числе с погодными условиями.

Относительно теплые и малоснежные зимы (получившие народное название "еврозимы") стали совершенно обычным явлением в Европейской России. Для лесной отрасли таежных регионов каждая теплая зима оборачивается серьезным экономическим бедствием: многие лесные дороги оказываются проезжими только в сильные морозы, когда влажная почва промерзает на большую глубину. В теплую зиму многие участки леса оказываются недоступными для лесопользователей, а там, где все-таки проводятся рубки, почвенному покрову часто наносится крайне серьезный урон. Малый запас снега, накапливающийся в лесах, приводит к невысоким паводкам, в результате чего сплав плотов с древесиной по рекам оказывается невозможным. Например, в 2006 году в Архангельской области остались на берегах рек практически все подготовленные к сплаву плоты, с общим объемом древесины более миллиона кубометров - результатом чего стал серьезный кризис в лесной отрасли и банкротство ряда лесных предприятий.

Ослабление и усыхание лесов и вспышки численности опасных вредителей все чаще наблюдаются в разных регионах России. Наибольшую известность получило усыхание ельников в Архангельской области и сопредельных районах Европейского Севера, начавшееся примерно 5-6 лет тому назад и продолжающееся до настоящего времени. Окончательно все причины и механизмы этого усыхания пока не установлены, но очевидно, что в число важнейших причин входит ослабление ельников в результате неблагоприятных погодных условий последнего десятилетия (летних засух, экстремальных колебаний температуры зимой, обламывания вершин деревьев в результате мощных снегопадов). В условиях, когда ельники ослаблены, любое хозяйственное вмешательство - рубки, строительство дорог - провоцирует появление очагов сплошного, массового усыхания, распад стен леса, примыкающих к рубкам и инфраструктуре. А происходящая в результате потеря доступных лесных ресурсов в свою очередь оказывает самое негативное влияние на положение лесных предприятий, социально-экономическую ситуацию в лесных поселках.

Неблагоприятные тенденции на мировом рынке лесной продукции

Лесная отрасль России в очень большой степени ориентирована на внешние рынки, прежде всего - зарубежной Европы и Китая, и ситуация на этих рынках оказывает самое существенное влияние на положение дел в российской лесной отрасли. В последние несколько лет проблемы, связанные с истощением доступных лесных ресурсов в России и с ошибочными решениями власти в области управления лесами, сглаживались за счет исключительно благоприятной для производителей ситуации на внешних рынках - очень высоких цен как на необработанную древесину, так и на основные виды производимой продукции (пиломатериалы и целлюлозу). В конце 2007 года ситуация начала меняться: сначала (осенью) произошло насыщение и снижение цен на необработанную древесину и пиломатериалы на европейском рынке, потом, в конце года и в самом начале 2008 года, сходные тенденции наметились и на других направлениях экспорта, и по отношению к целлюлозе.

При этом расходы на обеспечение предприятий лесной промышленности древесиной в России росли на протяжении последних нескольких лет значительно быстрее, чем в зарубежной Европе. В конце концов, внутренние цены на хвойный пиловочник (наиболее ценную хвойную древесину, используемую для производства пиломатериалов) в России сравнялись со среднемировым уровнем. С учетом этого, многие российские предприятия лесной отрасли в настоящее время находятся в весьма тяжелом экономическом положении.

Добровольная лесная сертификация

Добровольная лесная сертификация в настоящее время развивается в России очень быстрыми темпами. В настоящее время единственной практически работающей системой является FSC, представленность которой в России нарастает лавинообразно. Развитие добровольной лесной сертификации по системе FSC начиналось шесть-семь лет назад в Европейской России, но сейчас эта система представлена практически во всех крупных лесных регионах страны, вплоть до Дальнего Востока. В настоящее время площадь лесов, сертифицированных по системе FSC, в России составляет около 20 миллионов гектаров - это 17% лесов, переданных в аренду, и около 9% от общей площади лесов, в которых ведется какая-либо заготовка древесины.

Другие системы лесной сертификации пока находятся в стадии развития. Лесной кодекс 1997 года предусматривал создание единой государственной системы обязательной сертификации лесов, однако, эта система так и не была создана. В настоящее время двумя разными группами, одна из которых в большей степени представляет государственные органы лесного хозяйства, а другая - крупный бизнес, развиваются две инициативы по созданию национальных систем добровольных лесных сертификаций с аккредитацией их в системе PEFC. Пока ни одна из этих систем не доведена до уровня работающих процедур, но обеим осталось уже совсем немного. При самом быстром развитии событий, первые арендные участки, сертифицированные по одной из этих систем, могут появиться в России уже в 2008 году.

Быстрое развитие добровольной лесной сертификации имеет как свои плюсы, так и свои минусы. Плюсы состоят в том, что лесная сертификация (пока это можно определенно сказать только по отношению к FSC) помогает решать застарелые социальные и природоохранные конфликты, ведет к улучшению практики лесопользования, ответственности лесопользователей. Минусы - в том, что при очень быстром росте сертифицируемых площадей возникают проблемы с контролем за тем, что фактически происходит в лесу, все чаще встречаются попытки недобросовестного отношения к сертификации как со стороны хозяйственников, так и со строны аудиторов, сертификация становится более слабым механизмом повышения экологической и социальной ответственности лесопользователей.
* * *
Таким образом, первые пятнадцать месяцев работы по новому Лесному кодексу подтвердили, что этот закон не может служить основой для сохранения и разумного использования лесов России. Надежды на то, что проблемы нового Лесного кодекса будут сглажены и частично исправлены на уровне нормативно-правовых актов лесного хозяйства, не оправдались. Новые нормативно-правовые акты лесного хозяйства в основном только усугубили ситуацию, многократно увеличив количество норм, непонятных большинству работников леса, допускающих множественное толкование или противоречащих друг другу.

Основные проблемы, связанные с введением нового л есного законодательства, должны в полной мере проявить себя именно во второй половине 2008 года и первой половине 2009 года - именно на этот период приходится фактическое вступление в силу основных норм нового лесного законодательства (в связи с приведением договоров аренды в соответствие с новым лесным кодексом, прекращением действия старых материалов лесоустройства и введением новой плановой документации и т.д.).

Ситуацию усугубляет ряд других ошибочных решений органов государственной власти в области таможенного контроля, фитосанитарной сертификации и др., а также неблагоприятные тенденции на мировом рынке лесной продукции.

Совокупное действие нового лесного законодательства и других ошибочных решений в области управления лесами, а также неблагоприятных внешних факторов, может привести в течение ближайшего года к развитию кризисных явлений в лесном секторе, упадку лесного хозяйства, росту нищеты и безработицы в лесных деревнях и поселках. В настоящее время представляется наиболее вероятным, что пик кризисных явлений придется на вторую половину 2008 и первую половину 2009 г.г.

8 апреля 2008 г.

А.Ю.Ярошенко, руководитель лесного отдела Гринпис России (www.forestforum.ru)
(Фото с www.greenpease.ru)