Лесной Кодекс: А кто теперь в лесу хозяин?

На ее месте будет развиваться принципиально новая. Лесной кодекс – это основной документ, определяющий работу лесного сектора страны. Новый кодекс коренным образом меняет всю систему распределения полномочий и прав в области лесопользования, а также систему планирования и отчетности. Этот документ еще во время его разработки вызвал просто рекордное количество споров, обсуждений, даже акций протеста. По числу обращений в правительство ученых, экологов, работников леса и простых граждан он обогнал почти все другие законопроекты. Всего от граждан поступило около 6000 предложений по внесению поправок в новый лесной кодекс ( то есть в среднем по 8 поправок на каждую его статью!). 200 из них в итоге были приняты. Теперь мы можем оценить полученный результат.

Попытаемся рассмотреть самые проблемные моменты. Больше всего людей беспокоило, кому достанутся леса, что ждет работников лесного сектора, и какова судьба зеленых зон вокруг городов.

Другие правила

Итак, кто же теперь будет распоряжаться лесными богатствами страны? Главное новшество кодекса - децентрализация управления. Как и сколько леса использовать, будут самостоятельно решать региональные власти, в то время как за федеральным центром останется функция контроля и регулирования этой деятельности, а также право собственности. В связи с этим система лесхозов, подчиненных Агентству лесного хозяйства, будет ликвидирована. Функции лесхозов будут выполнять новые объединения – лесничества и лесопарки, подчиняющиеся непосредственно региональным или местным органам власти. Но как будут организованы эти лесничества, в кодексе не прописано. И какие именно региональные органы власти будут ими управлять, тоже не ясно.
И самое важное – денег в бюджете страны на всю эту реформу предусмотрено недостаточно. Сенаторы Совета Федерации подсчитали, что в бюджете не хватает девяти с половиной млрд. рублей на передачу полномочий из центра в регионы. И если раньше работники лесхозов как-то себя обеспечивали за счет так называемых «рубок дохода» (незаконных), теперь их такой возможности лишат. Дополнительных компенсаций не запланировано. Так что почти треть сотрудников лесхозов, на которых не хватит финансирования, останутся без средств к существованию, и, вероятно, будут уволены.
Другое новшество касается бизнесменов - арендаторов леса. Отныне вести работы по восстановлению леса и уходу за ним им придется самостоятельно, на свои средства. Как именно вести предпринимателю лесное хозяйство, решать будет местная власть. По прогнозам, эти и другие изменения (например, растущие платежи за лес, транспорт, а также рост коррупции из-за огромного числа невыполнимых требований) приведут к банкротству, по разным оценкам, до половины современных лесозаготовительных предприятий.

Негативные последствия коснутся в первую очередь обитателей лесных поселков, жизнь которых полностью зависела от леспромхозов. Раньше при основании лесозаготовительного предприятия оно воспринималось как градообразующее. В СССР, а по традиции - и в постсоветской России, на таком предприятии (леспромхозе) держался весь поселок: рабочие места для местных жителей, школы, больницы. В новом лесном кодексе ничего не говорится о социальной роли лесных предприятий. А современные высокотехнологичные предприятия нанимают в 30, а то и в 50 раз меньше работников, причем это чаще приезжие специалисты. Значит, большинство жителей лесных поселков станут безработными.

В числе новых обязанностей властей Карелии – охрана лесов, тушение пожаров. Если раньше леса тушили сотрудники федеральной авиалесоохраны и лесхозов на федеральные же средства, то сейчас это будет делать республика, на субвенции, распределенные центром заранее. Пока в бюджете заложены субвенции, которых хватит только треть всех затрат. Сможет ли регион достать где-то недостающие средства или будет тушить только треть пожаров, неизвестно. Еще одно новое правило: тушить пожары теперь должны не лесничие, а профессионалы с лицензией, подтверждающей соответствующую квалификацию. На сегодня соответствующая квалификация есть только у спасателей из МЧС (у которых, зачастую, нет опыта тушения лесных пожаров). Новый кодекс упраздняет лесорубочные билеты. Раньше на каждое мероприятие арендатор должен был получить от лесхоза билет, который подтверждал, что рубка законна. Теперь лесопользователь будет контролировать себя сам. То есть составлять декларацию о том, что он планирует сделать в ближайший год. Причем как именно такая декларация должна составляться и подаваться – неизвестно, регуляции еще не разработаны. Естественно, это отличный повод для самоуправства. Из положительных сторон новой системы нужно отметить, что, во-первых, арендатор теперь должен платить государству только за тот лес, который он действительно срубил, а не за тот, который он получил на бумаге. Перестанут штрафовать арендаторов за недорубы. И поскольку план освоения леса составлять будут не в столице, а на месте, есть надежда, что он будет рациональнее.

Частная собственность: проход запрещен!

Бурю народного возмущения вызвала идея передачи лесов в частную собственность. Ведь частная собственность – это заборы, собаки, вооруженные охранники и таблички «проход запрещен» там, где еще недавно все собирали ягоды и устраивали пикники. По первоначальному замыслу чиновников из Минэкономразвития все леса, которые уже находятся в аренде, должны были быть единовременно приватизированы. А это пятая часть всех лесов страны. Из-за активного протеста населения от этой идеи пришлось отказаться. Во время общения с народом Президент публично пообещал, что не подпишет закон, который вводит частную собственность на лес. В новом кодексе такая возможность прямо не прописана.

Но все же есть поводы для беспокойства. Лес по закону приватизировать нельзя. Но можно приватизировать земли. В новом кодексе слово «лес» нередко подменяется словом «земли», «земельные участки». Этот недостаток отметил и сам Президент, однако он так и не был исправлен.

Таким образом, можно приватизировать лес, только изменив на бумаге категорию земель, на которых он растет. А еще леса отныне будут считаться «движимым имуществом». Проще говоря, если раньше лес был территорией, на которой растут деревья, то по новым правилам – это земли, на которых стоят бревна. Чувствуете разницу?

Например, в законопроекте прописано, что в государственной собственности останутся леса, отнесенные к землям лесного фонда. Все прочие леса – например, городские, сельские - могут оказаться в любой форме собственности. В том числе в частной. Так что судьба городских лесов и парков может быть весьма плачевна. Границы многих участков бывших сельскохозяйственных земель четко не определены. И сказать, где точно заканчивается лес и начинается поле по документам трудно. А сельскохозяйственных лесов в стране – больше 40 млн га. В 32 регионах России есть сельские леса, не учтенные как земли лесного фонда. Их также несложно присвоить, и начать заготовку леса, оформив ее на бумаге, например, как «расчистку пашни». Причем в первую очередь такая самовольная приватизация коснется пригородных лесов. То есть самых важных для населения. Заборы, охрана таких полузакронных частных владений станут непроходимой преградой для местных жителей на пути в лес. А еще согласно новому кодексу можно граничить доступ граждан в леса для «обеспечения пожарной и санитарной безопасности».

Беззащитные защитные леса

Еще один болезненный вопрос – что станет с защитными лесами - зелеными зонами вокруг рек, озер, городов, с заповедными лесами. Будут ли они вырублены, застроены? Все особо охраняемые природные территории прописаны как защитные леса. Заготавливать в них древесину запрещается. С застройкой лесов все намного сложнее. Если раньше заповедные леса вообще были изъяты из оборота: их нельзя было ни продавать, ни застраивать. Сейчас же в них фактически разрешается строительство.

А еще новый кодекс отменяет обязательную экологическую экспертизу: и для проектов использования леса, и для перевода земель лесного фонда в нелесной. Это значит, что участки тех самых защитных лесов – скажем, в пригородах, по берегам рек, будет гораздо проще застроить и присвоить. Застраивать арендованные леса (напомню: это пятая часть лесов страны) тоже не запрещается. Для этого кодексом предусмотрены три причины: для спорта и отдыха, для организации охотничьего хозяйства, и для религиозной деятельности. Например, построить спортивный комплекс в водоохраной зоне озера можно будет вполне законно. В больших городах бесконтрольная застройка берегов уже стала серьезной проблемой. Она влияет и на качество питьевой воды, и водный режим рек и озер. После реформ ситуация только усугубится.

Один кодекс - хорошо. А два – лучше?

Видно, что кодекс сырой. Слишком многое еще не ясно, не доработано. Федеральная система лесного надзора и контроля разрушается полностью. Взамен регионам предписывается создать новую систему, но как и какую, не объясняется.

Региональные же власти привыкли ждать указаний сверху. Наиболее продвинутые регионы (Ленинградская, Псковская области, республика Коми) активно готовятся к предстоящей реформе. В Читинской области организован региональный орган власти – региональное Управление лесами. В большинстве регионов, в том числе в Карелии, не сделано еще ничего.

Многие высокопоставленные чиновники считают, что принимать кодекс сейчас же просто рискованно. С. Миронов, председатель совета Федерации, высказал мнение, что кодекс создан только для извлечения выгоды из леса, а о том, как его сохранить, почти не говорится.
Специалист по лесу из Госдумы В. Крупчак считает, что немедленное принятие нового кодекса приведет к «хаосу и дезорганизации деятельности десятков тысяч лесохозяйственных и лесозаготовительных предприятий». А группа депутатов Госдумы на днях обратилась к Президенту с просьбой отклонить кодекс и отдать его на доработку.

И главная загвоздка. Даже если в ближайшие дни Президент подпишет новый лесной кодекс, он не будет работать. Для того, чтобы он заработал, нужно принять около 80 нормативных актов, многие из которых совершенно новые. Пока ни один из них не подготовлен. Совет Федерации пообещал взять кодекс под свой контроль, и стравиться с задачей к июлю 2007. А пока работать по двум кодексам одновременно.

То, что за полгода чиновники смогут уладить все трудности, маловероятно. Два года назад похожая реформа коснулась сельских лесов, которые также передавались из центра региональным властям. Она не завершена до сих пор. Скорее всего, на создание новой системы уйдут годы. И годы эти станут смутным временем для леса и лесных работников: лесопользование будет развиваться бесконтрольно.

Рубить нельзя сохранить

Возникает логичный вопрос: а зачем, с какой целью все эти реформы затевались? Мы привыкли считать, что Россия лесами чрезвычайно богата. По официальным данным (доклад Фрадкова), «Леса так много, что хватит и на себя, и на всю Европу». Чиновники оценили запас леса в 80 млрд кубов! Можно подсчитать, что при современных темпах его использования ресурса хватит лет на 200. Но вот парадокс: денег этот ресурс не приносит. Ведение лесозаготовок убыточное, а вся лесная продукция России составляет не более 3% от мирового производства. Характерный пример: в «зеленой» Карелии убыточны 80% всех лесозаготовительных предприятий. Некоторые чиновники из Минэкономразвития открыто говорят: экономическое состояние лесного сектора таково, что никакие реформы хуже не сделают. В чем причина такой грустной картины? По мнению большинства чиновников, денег мало, потому что мало рубят. Обычно на деле заготавливается раза в три меньше леса, чем запланировано. То есть предприниматели получают определенное количества леса в аренду, а заготавливают и продают почему-то только меньшую часть, за что обычно их штрафуют. По статистике, недорубы, неполное освоение лесосеки – самое распространенное нарушение, за которое наказывают арендаторов леса. В Карелии ситуация лучше средней. Но все-таки планируется рубить 9 млн кубов, а на деле заготавливается 6. В этом власти видят самую большую проблему. Глава Карелии не раз напоминал арендаторам, что если они не будут осваивать ресурс полностью, то рискуют лишиться своих участков.

Реформаторы, по-видимому, исходят из предположения, что если лес плохо используется, значит, что-то тому мешает. Причем эффективность использования леса они почему-то оценивают не по количеству прибыли, а по объему рубок и продаж. И, теоретически, если помехи устранить, ситуация сразу улучшится. А какие же это помехи? По мнению реформаторов, это: экологическая экспертиза, забота о местных жителях, и даже охрана природы в защитных, заповедных лесах. А также лесное хозяйство. Ведь если лес и так растет, зачем тратить государственные деньги на уход за ним?
Потому мы и получили такой Лесной кодекс, который по замыслу должен дать бизнесменам большую свободу действий, устранив излишний, по мнению чиновников, контроль. При этом слабые предприятия, конечно, вымрут. А свободные места займут более эффективные, в том числе иностранные.

Но есть одна серьезная загвоздка: Многие специалисты уверены, что лес у нас плохо осваивается просто потому, что его…нет. И в этом нет ничего удивительного. В России, в отличие от Европы, нет отношения к лесу, как к ценности. Лес фактически используют так же, как, скажем, уголь, или любой другой исчерпаемый ресурс. То есть приходят на новый участок, заготавливают все, что есть, а потом забрасывают лет на 100 – пока снова не вырастет. Вполне логично, что при таком подходе любой ресурс со временем заканчивается. И тому есть веские доказательства. То, что официально запасы леса оцениваются очень приблизительно - факт. В 2004 году, появилась карта лесов России, показывающая картину, очень отличную от общепринятой. Подготовили ее специалисты из Института космических исследований РАН, Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН, и экологические организации. На ней мы видим, что почти треть лесного фонда образуют лиственные и смешанные леса, занявшие места сплошных вырубок. Такая древесина в российской промышленности почти не используется. Огромные участки земель, ранее покрытых лесами, теперь занимают обезлесенные территории. Неосвоенный лес остался в основном на болотах, в горах, далеко от дорог. И рубить его тоже невыгодно.

Власти сначала были в шоке, и заявили, что карта не верна. Но свою позицию оказать не смогли, и карту в прошлом году официально признали в Федеральном Агентстве Лесного Хозяйства.

Эти данные многое объясняют. Лесорубы не заготавливают достаточно древесины, так как не могут найти в природе тех миллионов кубометров, которые им предоставляются на бумаге. За последние 10 лет в Карелии не удалось создать ни одной лесной заповедной территории, не смотря на все старания российских и зарубежных природоохранников. Или не сохраняемые девственные леса: они занимают всего 5% площади республики, но хозяева Карельского леса категорически не согласны полностью отказаться от их вырубки. Разве было бы столько споров из-за отдельных кусочков нетронутого леса, если бы леса было много? С другой стороны, если леса мало, то подход к управлению им должен быть совсем другим. Не на количество (объем рубок, продаж, экспорта) нужно делать акцент, а на качество (эффективность). Согласно действующим правилам, на выделенном участке рубят все без разбору: и то, что можно продать, и то, что никому не нужно. Сейчас треть заготовленного леса идет в отходы. Деньги в первую очередь следует вкладывать в повышение эффективности лесопользования, уход за лесом. Беречь те последние участки дикой природы, какие еще остались. То есть в целом усилить контроль и ответственность за использованием ресурса. Но ни в коем случае не «отпускать тормоза», как это планируется сделать сейчас. Последствия могут быть обескураживающими.

Мария Фаворская, По итогам семинара лесных специалистов неправительственных организаций Европейской России (Москва, 4-6 ноября 2006).

При перпечатке ссылка на www.woodbusiness.ru обязательна!